转型中国《体制撞车》

2008年4月28日约4:41分，北京至青岛T195次旅客列车运行至山东胶济铁路王村至周村东间脱线，与烟台至徐州5034次客车相撞。致72人遇难416人受伤，初步认定列车超速引起事故。济南铁路局局长、党委书记等被免职。直接原因相对清楚，体制流弊一言难尽。

2007年1月胶济客运专线开工，为维持运营，修建多条便线，事故发生于其中之一DK310，中铁二十局2007年10月-2008年3月间修建。便线的工程标准低于常规，该线又因故呈S形，设计半径400米，实际半径可能更小。3月21日晚驳接，3月23日济南局发布4240、4241号调度命令，该线临时限速。

官话

4月23日济南局又发布154号文件，将该线80公里/小时临时限速改为图定限速，4月28日0点起执行。4月26日发布4158号调度命令，废止此前临时限速。图定限速即运行图常规限速，显示为机车运行监控器，俗称黑匣子屏幕上的一条红色曲线。施工临时限速发车前由IC卡输入运监器。司机只能在限速内运行，否则列车将自动制动。

一些媒体显然对此报道失误，并被网站以讹传讹：“……4158号调度命令，要求取消多处限速，其中正包括王村至周村东间……何以出尔反尔，在发文限速之后又以调度命令形式取消限速……”实际上取消地不是限速而是临时，4158号命令是154号文件的补充而非中止。

媒体猜错开头，却猜对了结局。4158号只能算半个命令，与154号文件对照才能理解。据网上公布的事故调查资料(以下简称据查)，该命令第一句即“根据济铁运函[2008]154号文件”云云，默认对方已收到文件。也说明并非出尔反尔。问题是，内容关联，却通过两个信息系统分别发送，我称为官话和工话系统。

前者基于权威，形如金字塔，从单一的中心下发若干单行的权线(限)，每线依此类推。根据收发者地位，又分三种方式。一般下行比上行快。154号文件的文件可不简单，俗称红头文件，非常国情，正是下行的主要格式。红头突出发文单位名，名头大小，决定传播速度和下级重视程度。本次事故即提供一个案例，据查，23日文件发布，济南局调度所下载电子公文，24日调度所网站下达学习和落实文件的通知。25日9:15分召开诸工种当值班主任会议。而上行未必有时间期限和回复义务，上级甚至只简单地批示“已阅”或“知道了”。

上行和下行都是内行，即同线传播，异线则为外行，一般不如内行快。首先距离长，即使两人办公桌对桌，只要行政序列异线，就不能直接对话。当然可以私下交流，但落实只能走正式流程，先上行至两线的交点再下行。其次不重视。每人只对本线上级负责，俗话说县官不如现管，强龙难压地头蛇，除非外线来头非常大，本线惹不起。

本次事故中即存在外行，报道很清楚：“北京机务段并非济南局下辖单位，根据行文惯例，济南铁路局没有把它列为受文单位，只作为抄送单位。公文应由北京局逐级传达至运输处、调度所，再到相关机务段、车辆段。”据查，事发前约两小时，济南局电务段某员工仍不知道154号文件，我们猜想，这是因为该文件针对调度而非电务，可视为某种隐性的外行。

铁路现有18个铁路局，火车数小时就能穿越一局的辖区，官话显然太慢，调度另有一套工话系统。工话的速度接近实时，内容基于合理，本次事故中限速取决于铁路工程原理，而非发布者职权。工话采用网络架构，多中心也无中心，各调度所是平等的信息源，也没有固定的边界和路径，全国是一张网，直接发送外局调度所，与经过辖区的列车建立临时的指挥关系。

两者在铁路内部的正式名称，分别是办公信息系统和运输调度指挥管理信息系统(DMIS)，前者从1980年代中期分散地建设，1998年开始整合。凑巧地是，2001年初选定在全路推广的“铁路办公信息系统”1.0版标准软件，正是济南局开发。1996年开始建设DMIS，2004年一期工程开通，二期启动。

济南局提前于23日发布并抄送外局28日0点生效的154号文件，其调度所不在当天或稍后，而是26日才发布4158号命令撤消临时限速，说明全局上下对官话和工话的速度并非没有认识，留出了余量。我们猜想，铁路内部约定俗成，官话外行一般三天，最迟五天送达。上述三个时间不是巧合，而是习惯成自然。铁路的业务特点，相比很多官僚机构已经神速。

但约定俗成不是严格的制度，这次就出现例外，不知什么原因，大为延误。这是单线系统的通病，一点中断会导致全线崩溃。包括T195次，运监器数据与限速标志不符的列车多隶属北京局，说明延误发生在该局。但工话仍迅速可靠地送达了半个命令，北京机务段就像媒体的误报，理解为撤销限速并从IC卡删除，向悲剧迈出第一步。

看到这里，大家会想：如果文件和命令都用一个信息系统发布，同时延误或到达，就可能避免事故。事发次日，新任局长耿志修坦承，“济南局对施工文件、调度命令管理混乱，用文件代替临时限速命令极不严肃。”多家媒体也持此看法。事情没有这么简单。

权责

问个外行的问题，为什么要区分临时和常规限速？显然铁路处处限速，区别在于限多少。不知道以何种方式输入常规限速，但运监器只显示一条曲线。如果规定只有一种限速，短期撤销就是临时，长期保留就是常规，岂不简单明了？就算这种区分有我们未知的充足理由，逻辑上非此即彼，那么154号文件确认常规限速的同时，就撤销了临时限速。调度再发布4158号命令岂不多余？

28日凌晨值班人员发现隐患后，于4:02分补发临时限速，而不是重申常规限速。我们猜想，关键在于，如同关联的信息被分流，实践中统一的调度权也被割裂，调度甚至更高的值班官员只有权“临时”，高级主管才有权“常规”限速，也是他们有权发红头文件。这才是事故的根源：官僚侵夺专业人员的权力。

官僚善于运用“临时”，在这里是向下侵夺，另有妙法向上侵夺，不过要换一个词“暂行”。很多部门有权发布暂行条例，实际效力相当于正式法规，该部门通常也是执行者，对自己的条例绝不含糊。而正式法规必须报上级或人大审批，于是出现很多暂行多年的暂行条例，使公共权力部门化，部门权力利益化。

“对施工文件、调度命令管理混乱，用文件代替临时限速命令极不严肃。”即使不用文件代替命令，如果上级还能代替调度决定，其实也没有分别。史学家黄仁宇反复指出，众多对腐败的批评，其实错误地假设之前存在“正常”制度。管理混乱也是如此。文件延误纯属偶然，只要调度权“正常”割裂，必然冲突。平时损害效率，如工话延后三天，特定条件下形成隐患，这一次隐患就爆发了。

报道：“调度命令由于文件级别比较低，一般直接以文件、传真、电报的方式发送到各调度台……”显然混淆了两个信息系统，但调度命令级别低还是准确的。在权威导向的文化中，严肃程度与级别成正比。这很讽刺，调度命令才不严肃，上级的本意是让它更严肃些，反而导致事故。

此后还有补救机会。28日约2:30和2:35分，调度从不同渠道收到2557次和2245次列车司机报告，经过后来事发段，发现运监器数据与限速标志不符，两车均限速通过。约2:40和3:50分，调度指示5025次和T25次列车限速通过该段，同样发现不符，T25次报告运监器允许速度145公里/小时。

约3:55分值班调度问“你好T195次大车，周村东-王村下行线限速有没有”司机问“哪里”调度答“王村-周村东站间”司机答“王村-周村东站间有”调度问“有这个限速是不是”司机答“有4241”调度问“4241还是4240”司机答“4240”因T195次晚点，调度补充“你路上赶点运行”司机回应。约4:02分发布4443、4444号调度命令。但王村站值班员未与T195次确认和车机联控，细节不详。

对话反映若干问题。据查，5分钟前，同一调度询问T25次该线限速多少，司机答未到达不清楚。说明运监器只显示当前限速，不知为什么这样设计，本次事故中显然是个缺陷。他居然忽略T195次司机肯定也没有到达，知道4240调度命令不能排除运监器数据不符。

这是最迫切的问题，身为调度应知道其风险，为什么还纠缠上个月的命令，分心于正点运行？保险的做法是直接通知所有列车限速。可能当时他非常疲劳，我们猜想，还是表现某种思维定式，正如文件的权威比调度命令大，调度命令又比现场指挥大。调度还受到准点运营的压力。调度用语也不规范，可能是个人的素质，但没有自主权的部门，标准化肯定有限。

铁路信息系统也有待改进。机车运监器不能显示前方限速。调度发现隐患后逐一联络列车，似乎不能群发信息，或召开电话会议，也不能远程读取运监器的数据。以我对IT粗浅的理解，这些在技术上都不难实现。

马丁•科瑞威尔德(Martin Greveld)对战争史的研究表明，新兴通信方式总被高级指挥官用来加强自己、削弱下级的权力，结果适得其反。1861年一个奥地利军官写道：有了更好的通信，现在“要击败两个敌人，一个在前线一个在后方。”那些没有把部队变成自动机器，没有试图从上面事无巨细地控制一切，允许下级指挥官保留相当决策空间的军队则非常成功。

詹姆斯•威尔逊(James Q.Wilson)还在一书中引用如下案例：麦克纳马拉(Robert S. McNamara)任职美国国防部长期间，军费从1961年1950亿美元增至1968年约2250亿美元(按实际币值计算)，但他辞职时，却成为历史上军方最不满的防长。接任者梅尔文•莱尔德(Melvin R. Laird)则从1969年2430亿美元减至1973年1750亿美元，但仍然得到军方拥戴。

一种有说服力的解释：机构通常愿意接受较大控制权较少经费，而不是较多经费较小控制权。麦克纳马拉集中决策，只有“神童”，他推崇的定量分析专家们参与。但莱尔德允许各军种自行削减，重大事务都与将领们慎重协商。

时至今日，铁路仍保有浓重的计划经济，组织面向权威而不是运营或市场。尽管铁路安全级高，还是不成系统和惯例，要靠上级向下不断施压。上级松懈，会发生事故。上级紧张，还是会发生事故。这是2007年8月以来济南局的第四次重大事故。

一些网友强烈要求，铁道部长引咎辞职。虽有道理和先例，但若仅此而已，只能迫使权力更加上收，反而强化事故的根源。也许正确的做法是下放，让调度部门拥有全权也承担全责。

改革

一错再错，T195次以131公里/小时高速前进。正是最困的时间，夜间视距仅约300米，司机没能看到限速标志，丧失最后的生机。约4:41分9-17号车厢突然脱线，侵入邻轨，与正常运行的对开5034次相撞……

司机因此被列为末位责任人。似乎有理，限速标志据说直径仅约30厘米，2557次和2245次列车司机都看见了。成为客车司机第一天起就必须铭记：“严禁跳车，车在人在，车毁人亡”。但对他们目前的工作状态有所了解，就能体谅。

这涉及铁路近年的改革，使员工劳动强度急剧增加，人心浮动。司机和机车以前通常只在本局管内运行，现将很多线路改为跨局运行，称“长交路”。T25次就是长交路。由此各局业务重叠，但行政还是条块分割，如同官话和工话，难免脱节和冲突。单程工作量则从百多公里五六小时，增至三四百公里十四五小时。

以前通常一组两名司机，一车配两组轮值。现减为两名司机轮值。如果T25次当时有两人同值，也许能看见那个一尺见方的牌牌。而且限速曲线既是上线也是下线，称为“贴线运行”，超速罚钱晚点也罚钱。值班调度提醒T25次赶点，可能出于一片好心，或者晚点自己也要罚钱。

其他部门大同小异。据报道，在施工期间，部分调度员连续工作1天以上。而按常规，一天24小时分4班，每班两名调度员。4月30日T25次17名临时工在发车前半小时集体辞职。该列有临时工约20名，据说月薪仅500-700元。

长交路和贴线运行都服务于提速。1997至2007年，铁路六次大提速，客车平均时速从50公里提至200公里以上。市场还有很多别的需求，扩大运能主要有四种方式：提速、修路、重载和客货分离。重点提速，因为最容易看到、量化和短期出成绩。像安全是消极的成功，基建投资巨大，客户满意度众说纷纭，任何一项都很难十年内从50到200这么显著。

提速也有两种方式，一是升级，采用新技术完全重建，提速空间更大，如果上磁悬浮，甚至直追飞机。但这种方式耗资耗时，引进磁悬浮技术还要服从国家战略统筹。铁路采取挖潜的方式，进行细密的技术改良，但也有很大一部分潜力是从血肉中挖出来的，也包括成本的挖潜。

能否分六区而不是六次，一次提到200公里？可能技术和运营需要渐进，也可能如营销人士强调，保持公众的关注度。但潜力总有挖尽的时候，2007年铁路宣布，既有线提速技术达到世界先进水平，不会再有第七次提速。整个系统也已贴线运行。今后重点建设高速客运专线。仍然是容易相对看到和量化的任务。

体制改革却步履蹒跚。铁路分别在上世纪80、90年代推行大包干和现代企业制度，都不了了之。1997年傅志寰主政铁路，倾向欧盟“网运分离”式改革。据说修改三十余次，但直到傅离任仍然是讨论稿。提案过程铁道部以稳定社会为由不公开。曾任职铁道部经济规划研究院的文力评价：“关起门搞，方案怎么能合理？……不具可行性，实行起来才可能造成不稳定。”

网运分离起步，1999至2003年各局陆续组建客运公司。名为公司，仍承担繁重的公益，却无权配置运输资源。也不是法人，但有利益冲动，和车站争利。条件中上的郑州局客运公司2002年亏损7000万，何况偏远局。亏损影响福利，少数员工堵车怠工甚至殴打领导。学者也不看好网运分离模式：路网垄断将是决定性地，运输企业间只能形成弱竞争。中国也不像欧盟需要合并众多国家路网。

历来传统，人存政举，人亡政息。2003年刘志军接任，定调“跨越式发展”和“主辅分离”，跨越地主要是速度。前任已经开始主辅分离，主业当然是铁路，剥离与此无关的企事业，涉及270万员工中的117万。网运分离则被忽略，相应客运公司悄悄地打回原形。

但跨越仍然是粗放地，铁路作为流程和资本密集行业，应当向管理要效益，优化流程，提升资产利用率，而不是简单地减员增劳。韦尔奇在GE、郭士纳在IBM都推行过某种主辅分离，但作为改革的准备而不是代替。客运公司是冒进，新思路却保守。但另一方面，网运分离其实是垄断的主辅分离，差别不大。

主辅是相对地，工程就比学校主业。济南局上次重大事故发生于同年1月23日20时48分，北京至青岛D59次运行至胶济线安丘至昌邑间，冲撞中铁十六局员工，致18死9伤。铁路施工常在列车运行间隙进行，行话叫“开天窗”。事故由于工人提前进场，显然沟通有误。与主业协作如此紧密，是否一定需要分离？公认外包的前提是流程规范。据查出事的包工队就没有资质。

铁路还在2005年3月18日撤消铁路分局。此前有15个铁路局，其中10个设有分局，共41个。铁路宣称此举减员增效，但企业通常不会为扁平而扁平化，而是贴近市场。如果一定要撤，应该撤局而不是分局。金字塔型组织中，信息流就像钱塘江潮，越向上越收紧，需要增加层级缓冲，虽然降低效率，能避免高层堵塞崩溃。撤分局未必增效，但显然上收权力。分局调度所一起撤并，本次事故可能与此有间接的关系。1958年大跃进期间也曾撤消分局，仅三个月就恢复。

撤销分局的同时，却又拆开郑州局，新增西安、武汉两局，造成诸多磨擦。背后是所在省的博弈，对此河南很不满湖北很高兴。2008年3月21日铁道部将济南局管内原徐州铁路分局路段划归上海局，并调整两局京沪线辖区。这被认为是撤局的前奏。一时人心惶惶。4月28日就发生了事故。

撤撤分分，铁路局仍只是名义的法人，每年初与铁道部签订计划，年底根据完成情况奖惩。铁道部严格控制全路的财政和投资，收支两条线。因此各局没有动力提高效率，节约成本，否则会被“鞭打快牛”，而是努力游说上级降低目标、增加投入，称为“跑部前进”。这是计划经济的通病。铁路也无权决定客货运价，由发改委主要依照人公里和吨公里数定价。

总之，铁路迄今的改革也是分裂地，少数官僚决定改革，从来不会改到自己头上，权力反而不断扩充。大多数员工只是被改革的对象，不能参与相关决策，压力却与日俱增。

将来的改革则不明朗。2008年国务院推进大部制改革，铁道部仍未能整合入交通部，只是宽限到2010年。无从得知这一期限对应何种可执行的目标和方案，有小道消息称主辅全面分离后，将成立五大集团。希望各界的压力不会压垮已经严重绷紧的铁路，或像从前一样，先冒进后又保守。

思路

如上所述，铁路改革的目标应当是从权威导向转为客户和市场导向。这里的客户和市场要比企业的定义广泛，***和社团目标的相关利益者也是客户，所有潜在客户构成市场。至于依靠投资和利润，还是税收或捐款运作，相比权威/生产还是客户/市场导向，是次要的区别。

德鲁克(Peter F. Drucker)指出，企业的目的是创造客户，利润只是前提，用于衡量绩效、抵御风险。詹姆斯•威尔逊(James Q.Wilson)在序中指出，克林顿(Bill Clinton)任内的国家绩效评估(NPR)不同于以往的美国***重组，强调机构对公众而不是高级官员的敏感性。

我国改革以来的众多失误，都是混淆了两类区别，用盈利偷换真正的目标。其实还是官僚作祟，增加自己的权益，推卸应尽的责任。铁路的经济和社会贡献尤其巨大。我国城乡、东西和内地边疆差异悬殊，若单纯追求盈利，无视公益，很多线路应该关闭。这能部分地辩护铁路高度集中的财政体制，因为要用盈利线补贴亏损线。

改革不能放弃公益，但不能再和盈利目标混在一起。北方机车车辆工业集团公司的李海滨就指出，铁路改革有两条路可走，分别以公交和电信行业为样板。“现在铁道部是两条路都有，都不完善。”

我国地区差异显著，综合农业二级区划就有38区。铁路又分客货运，再按快慢车、软硬座卧、起始目的地，与其它运输方式竞争协作等等，划为众多细分市场。如何按需定制公益或盈利的服务组合？就像电信套餐。同时铁路具有规模效应，人称高大半，高集中，大动脉，半军事化。如何协调两者？用IT的术语，低成本的平台支持差异化的应用。

员工是内部客户。铁路人的收入在全社会曾经属于中上，还有“铁老大”的自豪感，如今都大打折扣。2004年制造业出现“民工荒”，2008年3月31日发生东航返航事件，参考欧美工业化历史，我国可能将兴起一波工会运动。铁路主辅分离后仍拥有150万员工，又是高协作的行业，改革既迫切又要谨慎。铁路员工地区差异同样显著。就是在上海局内部，原上海分局的学校愿意归属地方，因为待遇更好，而原蚌埠分局学校的情况则相反。

外部客户包括铁路沿线社区。2004年新胶济线穿过和家庄，占地100余亩，拆除房屋168户。铁路只愿支付250元/平米的拆迁补偿，房龄过50年的减半，农田基本无偿征用。村民全体反对，遭不明身份者袭击，愤而拦阻铁路90分钟，数名村民因此入狱。铁路对外同样采取权威的方式，其财政体制也决定不可能做出多大让步。事发便线最初设计也从和家庄直线穿过，但有此教训，绕道而行，于是呈夸张的S形。事故发生后，和家庄村民积极参与营救。

此外还要考虑宏观政治环境。铁路目前落后于整体改革，但也不可能超前。欧美铁路史是商业史，中国铁路史却始终关系政治：清末列强瓜分中国的路权，詹天佑的民族精神，京汉铁路大罢工等等。近年来网络上民粹暗流涌动，用国有产权改革借题发挥，当引以为鉴。

关于铁路改革还有些思路值得推敲。如效率，和盈利一样也是长期的误导，确定客户价值才能谈效率。如打破垄断。但铁路是规模经济即自然垄断的行业。高度竞争的行业如IT，也要经历技术导向转型客户导向。商业价值链和政治学的近期研究表明，某些情境下，制衡的作用不亚于竞争。

关于融资问题，2004年1月通过，2020年中国铁路运营里程将达10万公里，需2万亿以上资金。目前投资主要来自铁路建设基金、债券和贷款。瑞银证券2008年4月发布报告，未来三年铁路年均资本开支超过3000亿，年均资金缺口可能达2000亿。而据2006年财务数据，全路资产负债率已达80%，亟需拓展融资渠道。瑞银认为这会反推改革。

这种观点更多地反映投行立场，可能忽视市场和资本需求的倒挂。相对而非绝对，经济越落后地区，越需要建设铁路，但融资潜力越小，发达地区则相反。参考电信运营商较早海外上市，并没有立地成佛，2001年吴基传金口救市，说明海外投资者心中的价值是垄断，与改革的目标正相反。是数亿消费者、数万基层经理“正拉”电信改革，到2008年即将的重组才告一段落。此外目前国内外上市前景都不乐观。这也是纯金融观点，没有考虑舆论风险。

某种方案

探讨一下改革的具体方案，抛砖引玉，敬请指正。

短期内应适当倒退，委婉地说是调整。全路恢复副司机，增加基层员工数，削减工作量，尽量提高福利。条件较差线路削减运行速度和长交路。全路调度及协作单位脱离各局，组成调度局，不对营收负责，级别等于甚至高于各局，比如设立铁道部总调度师职位。行政分两级，选取两到三个铁路枢纽建立调度中心，互为备份，轮流值勤。基层调度所恢复到原分局情况，甚至更细分。

中长期改革要组织先行。郭士纳在中坚决建议：“如果领导人想根本转移组织的焦点，那就必须先把权力从现在的‘大王’手中夺过来，公开转交给新大王。”同理，上级也许可以筹备整合，熟悉情况的名义，将铁道部要员悉数调入交通部，如有必要为他们“创造”一些职位。从交通部派出工作组主持铁路改革，先稳定基层和技术员工。

电信和金融改革都得到大量资金支持，且原机构主要转型盈利性企业，铁路财政更弱，自然垄断更强，预计保留更多公益职能。上级也许可以筹集巨资建立铁路基金或更大的交通补贴。少量中央直管，大部分划拨地方。各省份额与历年运量和落后程度成正比，长期保持不变。只要用于铁路，地方可自行安排。

中国东西地势呈三级阶梯，以秦岭淮河为界分为南北两部。中国铁路已建成五纵三横八条干线，规划将扩为八纵八横。可结合地缘和干线，分为数区，采取不同的制度安排。下面基于五纵三横讨论，未来建成的干线参考邻线。

东部地势低平，经济发达，效仿电信业，以盈利为目标。其中东北地缘相对独立，正寻求振兴，可单划一区。除东北外，包括京沪、京九和京广三条纵线，京长珠三个城市群的城际快运线路。客货分离公认是趋势，也是铁路十五计划和中长期规划的重点之一，这里和下面的讨论以中东部干线完全客货分线为前提，独立的客运和货运公司才有可能。

东区和东北区各成立一家客运和一家货运公司。异区异质企业间可相互出租线路，比如东北客运公司租用东部货运专线，提供与东部客运基本同质的服务。东部其它运输业也高度发达，与铁路构成异质竞争。高端客户走航空，短途客户走公路，大宗货物走海运。总之铁路并无垄断优势。应允许四家公司自由定价。相应执行股东权利的官员必须目标明确单一。东部的盈利和公益不冲突，但也有丘陵，存在相对贫困地区。各省酌情设法补贴。

西部包兰、兰新、青藏三条铁路沿线环境艰苦，地广人稀，均为民族地区，正是多事之秋，其战略意义远大于经济意义。应单独成立实体或并入战略运输局这样名字的机构，继续依靠中央财政，以发展和稳定边疆为己任。可以注意到，西部旅游业的潜力巨大，对铁路客运的需求巨大。

东西部相对简单，而三条横线和第二阶梯两条纵线合称中部铁路，沿线差异显著，横线越向东越发达，纵线中焦柳线过江汉平原、宝成-成昆线过关中盆地和成都平原等宝地。但主要还是服务中西部，输出民工和初级产品，如焦柳线旨在晋煤南运。应以公益为目标。中西部运输业异质竞争也相对弱，我们探讨在铁路内外建立某种市场机制，反映公益和地区差异，抑制垄断。首先三横以秦淮为界分成两区，两纵合成一区，将来也客货分离，共成立六家，我们仍称为公司。

如前所述，中央有铁路基金，各省用中央的补贴，可能还从地方财政拨款，也成立铁路基金。我国并非联邦制，但在这里，中央和地方作为平行的法人认购六家中部铁路公司的股权。既以公益为目标，所谓认购，实际上是各级***愿意支付的补贴额。财年初公司基于总补贴，制定宏观经济计划，包括全年总运能和平均人/吨公里成本，减去平均补贴即为平均价格。

所谓股权，等于各级***补贴占总补贴比例，并分配等比的平价运能。地方配额一般以本省为始发地，部分订单转运多条干线，也可能认购管外公司配额，指定外省始发。各省还可能将配额按时间地点再分，比如山区和水果产季配额。但地方***只消费部分运能，其余仍由铁路销售给管内个人和企业。中央配额则完全由直属机构消费。这样的股东类似团购经纪。铁路公司再基于宏观消费计划制定微观经济和生产计划，拥有较大的自主权，只要总额和平价对上就行。

为了公益和政绩，地方财政可能扩充基金及份额。前提是获得对等的处置和收益权。1987年广东省和铁道部合资修建三水至茂名铁路，1991年6月1日正式运营，曾被誉为“三茂模式”。广东省投资巨大，但业务和人事都由广州铁路局-集团公司管理，双方产权划分僵持不下，铁路效益不佳、债务沉重，公司改制和上市屡屡受挫，最终于2003年被铁道部“增持”回收。

除了地方财政，我们期望开辟另一个源头。如果大托运人和物流企业向基金注资，分到等比的平价配额，比向中部铁路公司直接购买服务划算，将成为战略投资者。可以是民企或外企，舆论风险较小，因为这些运能还要经营，也不能转移海外。同理能排除敏感的金融资本。

但上述假设，注资加平价比直购划算，存在疑问。可能有几个原因：直购的总量受到地区配额限制，价格存在波动，从这个角度，配额像期货。更重要地是自然垄断的成本结构：固定投资极大，边际成本极小。前提还是***补贴大部分固定投资，战略投资才可能盈利。或征集足够多的战略投资者，前提是***保证公平公正公开。

计划不如变化。总会某个时间地点运能过剩或不足。为此开设运能交易所。各省可互换配额，也可现金交易，回款基金。如果东西部铁路也进场批发运能，形成较透明的全路价格体系，有助于公益和改进管理。如果运能偏差长期存在，还可转让股权。这也是战略投资者、特别是跨省企业的第二个入口。

上面是中部铁路宏观投资和市场体制，下面探讨微观治理。三横两纵都穿越多省，西部分得更多补贴，东部经济发达。出于效率考虑，铁路两端对开的运能大致相等。总之董事会有望达成制衡，不会像很多国企一股独大。各省可能扩大配额，也可能维持现状或减少。但投资回报(运能)率最大化应有共识。

股东相当于团购经纪也是大客户，有望提升中部铁路的市场意识。宏观消费计划反映地区特点。地方财政和战略投资分别追求公益和盈利，消费部分和全部配额。这些差异都隐含在基金内，铁路公司无须操心过程，只对结果负责，保持单一目标：投资回报(运能)率最大化，以及干线的完整。

管理层受到的激励或许弱于东部，薪资更低，也不准保留剩余，会把预算全花光，大型组织的权力和荣誉能程度不同地予以弥补。但约束肯定强于现体制的少数高管。在我们的设计中，铁路基金是个部门，更接近市场，每家公司都接受多家基金补贴。如果引入战略投资者，更是内行的商人。

而纵线横线分属不同公司，已建成的路网，基本每省都纵横交错，将来干线数量更会翻番。相应一家铁路基金补贴两家公司，秦淮沿线省份可能补贴三家。这两三家公司服务于同一市场，绩效具有可比性，有助于基金考核管理层，还能像私人投资者用脚投票，将投资从低效公司转入高效公司，从铁路转入其他运输方式。中东部铁路共同形成一个经理人市场。都是有效的激励和约束。

虽然强化约束，管理层仍拥有较大的自主权。就***所能获得的信息，宏观消费计划也许细化到县和月，管理层据此配置运输资源。财年初的宏观计划包括总人工成本和平均薪资，但允许管理层根据员工个人绩效奖惩。

上述中东部共十家铁路公司，合计覆盖中国绝大多数的人口和经济。每省都纵横干线交错，分属不同公司。如果托运人在纵横线周边的目标市场差异较小，两线运费将直接影响各自的承运量。构成间接的同质竞争。

可能的问题，东部铁路自负盈亏，中部铁路受补贴，对前者构成不当竞争。我们猜想，首先间接同质竞争有限，其次东部铁路追求利润最大化，会“撇脂”即定位高端，目前东部市场已初见端倪，建设城际快运很有动力。中部铁路追求投资回报(运能)率最大化，趋向低价。西部铁路的目标决定也是如此。如果东部铁路的服务与中西部明显区分，有可能租用中西部的线路。

调度独立于各公司，成为空管局一类的***机构。短期改革整合调度即为此作准备。可能在武汉或郑州建立第一个调度中心，为保证东北与东南公司竞争，在沈阳建立第二中心，西部三条线交汇于兰州，为第三中心。三个调度中心轮流值勤，互备不测。

早孕而流产的客运公司改革中，客运公司与车站矛盾重重。我们的设计并非网运分离，大部分车站将隶属其所在的干线公司。问题在于干线交汇站，一般都客货云集，财源滚滚，如果划给干线之一，既使不存在间接异质竞争，也会优先安排自家业务。有电信业互联互通的前车之鉴。所以应独立于公司，由铁路基金直管，车站的通路资源按运能配额分配，或由公司竞拍。

在薪资体系上，西部铁路仍沿袭公务员。地方***也关心就业和稳定，中部铁路将采取高就业低工资高福利的结构。高就业低工资，约束管理层的自主权。很多福利是实物或服务，既反映地区差异，全公司又能统一工资水平。东部铁路则采取高工资低福利。

高工资意味着减员。可以再次利用纵横分离，分流横线公司。现今中东部的铁路局都将分拆。目前前端的运营有区分，后台的资源则由铁路基金认购决定。该方案显然比合并铁路局直接翻牌成公司麻烦地多，但长期收益更好。如果中国电信1999年第一次分拆是按奇偶号而非业务种类，就不会有互联互通、小灵通、3G等等问题，也不会2008年还要重组。分拆顺利的前提，是员工认可。

依惯例国企建立公司工会，目前尚无可能出现独立工会。可行也稍好的安排是分别隶属地方***，离员工更近些。其编制与铁路基金同级，即独立于公司，一定程度上约束两者侵害员工权益。如同铁路基金，一家工会包括两三家公司的员工，有义务争取平等的权益。地方铁路工会组成铁路工联，隶属总工会，行政级别比公司工会高。

依此类推，成立托运人团体保障其权益。或可再分为工商和农业托运人两个团体，地方***将运能配额按县市细分，程度不同地对应两者，可委托他们监督执行。铁路征地及纠纷多在农村，可将其诉求包括在农业托运人团体中。

改革因地制宜因部门而异，那2010年的大限也可以适当松紧，以免冒进。

美国经济学家莱斯特•瑟罗(Lester C. Thurow)回忆：“作为一个生长于喷气机时代以前蒙大拿州的男孩，铁路寄托了我全部的幻想，当时世界上最快的火车是大北方的‘帝国建设者’……想成就未来，必须培养那列火车名字蕴涵的精神，北方还没有帝国，只有一片荒原……”

2008.6.10